La question « Pourquoi les États arabes n’ont-ils pas simplement intégré les réfugiés palestiniens ? » néglige à la fois les réfugiés qu’ils ont effectivement accueillis et les politiques qui ont limité leur intégration permanente. La Jordanie a naturalisé de nombreux Palestiniens. D’autres États leur ont accordé moins de droits ou ont refusé de nouvelles arrivées. Les craintes pour la sécurité, les équilibres politiques intérieurs et une politique régionale visant à préserver le statut national palestinien ont façonné ces résultats divergents.
La Jordanie illustre simultanément les deux aspects
La Jordanie est l’endroit où cette double réalité est la plus facile à observer. Elle accueille depuis longtemps la plus grande population d’origine palestinienne du monde arabe. De nombreux Palestiniens de Jordanie sont citoyens. Un rapport national du Global Citizenship Observatory résume le point essentiel. La Jordanie a accordé la citoyenneté à la plupart des Palestiniens qui vivaient dans le royaume après 1948 et l’annexion de la Cisjordanie.
La Jordanie garde aussi la mémoire de Septembre noir. L’histoire de la Palestine et de l’OLP en Jordanie publiée par Britannica décrit le conflit de 1970 entre l’État et les forces de guérilla palestiniennes comme une guerre civile brève mais sanglante. Ce conflit n’a pas démontré que les Palestiniens, en tant que peuple, étaient déstabilisateurs. Il a montré à la monarchie qu’une organisation armée autonome pouvait menacer l’État.
Cette expérience continue d’éclairer la politique actuelle. Pendant la guerre à Gaza, l’Associated Press a rapporté le refus par la Jordanie d’un nouvel afflux de réfugiés. Le roi Abdallah II a déclaré publiquement : « Aucun réfugié en Jordanie, aucun réfugié en Égypte. »
Le Liban et le Koweït ont renforcé cette mise en garde
La prudence du Liban a sa propre histoire. Le rapport de l’International Crisis Group sur les camps palestiniens au Liban décrit comment les camps se sont retrouvés liés à des groupes armés, à un faible contrôle de l’État et à une politique fondée sur les communautés confessionnelles. Le refus libanais d’accorder la citoyenneté ne relève pas uniquement de préjugés, même si ceux-ci existent. Il tient aussi à un système confessionnel qui traite les équilibres démographiques comme une question de sécurité.
Le Koweït apporte un troisième éclairage historique. Après que les dirigeants de l’OLP ont soutenu l’invasion menée par Saddam Hussein en 1990, le Koweït a expulsé une grande partie de sa population palestinienne ou lui a interdit de revenir. Le rapport de Human Rights Watch de 1991 documente l’ampleur de ces expulsions et les abus qui les ont accompagnées. Cet épisode a montré à quelle vitesse une protection pouvait s’effondrer lorsque les dirigeants palestiniens s’alignaient sur un régime qui menaçait le pays d’accueil. Il a aussi donné lieu à des abus contre des civils que cette histoire politique ne saurait justifier.
Maintenir le statut palestinien était aussi un choix politique
L’histoire ne suffit pas à expliquer cette tendance. Une politique régionale existait également. Elle visait à préserver l’identité palestinienne, non à clore la question par l’octroi ordinaire de la citoyenneté. Le Protocole de Casablanca de 1965 de la Ligue arabe est l’expression écrite la plus claire de ce choix. Il demandait aux États arabes d’accorder aux Palestiniens des droits de résidence, de travail et de circulation. Il leur demandait aussi de maintenir le lien national palestinien.
Ce modèle avait sa logique. Il ne fallait pas laisser la question des réfugiés disparaître par de simples formalités administratives. Il fallait préserver la revendication politique. Mais ce modèle avait aussi un coût. Dans les États d’accueil, les Palestiniens se sont souvent retrouvés avec des droits partiels, un statut précaire ou un traitement très variable d’un pays à l’autre.
L’UNRWA a contribué à maintenir ouvert le dossier des réfugiés
L’UNRWA n’a pas créé la question des réfugiés palestiniens. Ses règles ont toutefois contribué à la pérenniser au fil du temps. Les propres Instructions consolidées de l’UNRWA sur l’admissibilité et l’enregistrement indiquent que les descendants d’hommes réfugiés de Palestine, y compris les enfants adoptés, peuvent s’inscrire. Des documents ultérieurs de l’agence maintiennent la même approche de long terme.
Cela ne signifie pas que l’UNRWA a inventé la transmission du statut de réfugié. Le régime international des réfugiés prend en compte les liens familiaux de différentes manières. Le cas palestinien se distingue par le caractère central et durable de ce lien. Il en résulte un dossier relatif aux réfugiés transmis de génération en génération, plutôt qu’un groupe issu d’une crise ponctuelle.
Ce que les faits permettent d’établir
Les États voisins n’auraient pas pu « résoudre » la question des réfugiés par un acte unique d’intégration. La Jordanie a naturalisé de nombreux Palestiniens tout en restant méfiante face à un nouvel afflux important. Le système confessionnel libanais et l’histoire du pays avec les groupes armés ont produit une politique différente. Les expulsions du Koweït après 1990 montrent comment un conflit politique pouvait anéantir toute protection. La politique de la Ligue arabe a préservé la nationalité palestinienne, tandis que les règles d’enregistrement de l’UNRWA ont transmis l’admissibilité à cet enregistrement d’une génération à l’autre.
Rien de tout cela ne prouve que les Palestiniens ne peuvent pas s’intégrer aux sociétés d’accueil ni que toutes les politiques restrictives étaient justifiées. Cela montre toutefois que la résistance à de nouveaux déplacements s’enracine dans l’expérience historique, la politique intérieure et une politique régionale délibérée. Toute proposition de réinstallation doit tenir compte de ces réalités et des droits des réfugiés eux-mêmes.