L’expression « territoires contre paix » est liée à la résolution 242 du Conseil de sécurité des Nations unies. Le Conseil l’a adoptée après la guerre de 1967. Le texte associait le retrait israélien à la fin de la guerre. Il affirmait également le droit de chaque État à vivre à l’intérieur de frontières sûres et reconnues.
Les accords regroupés sous cette expression ne sont pas tous semblables. Certains sont des traités entre États. D’autres séparent des armées, instaurent une autonomie temporaire ou consignent un retrait unilatéral. Chaque forme crée des obligations et des risques différents.
Chaque accord doit être jugé selon les conditions qu’il a effectivement établies.
1. Traités entre États
L’Égypte et la Jordanie offrent les exemples les plus clairs de paix conclue par traité. Les accords de Camp David ont conduit au traité de paix israélo-égyptien de 1979. Israël s’est retiré de l’ensemble du Sinaï. En contrepartie, l’Égypte a offert la paix, la reconnaissance et des dispositifs de sécurité. Un système de surveillance a contribué à faire respecter les conditions. L’Office of the Historian du Département d’État considère Camp David comme la percée ayant rendu possible ce premier traité israélo-arabe.
Le traité de paix israélo-jordanien de 1994 concernait moins de territoire. Il avait néanmoins une portée juridique considérable. Il a fixé la frontière, réglé le statut de zones à usage spécial et établi des règles relatives à l’eau. Il a aussi mis fin à l’état de guerre. Le Yale Avalon Project publie le traité et ses annexes.
Les deux traités restent en vigueur. Des accords antérieurs, connus sous les noms de Sinaï I et Sinaï II, avaient contribué à faire passer l’Égypte et Israël de la guerre à la paix.
2. Séparation militaire sans paix
L’accord de 1974 sur la séparation des forces entre Israël et la Syrie n’a apporté ni reconnaissance ni relations normales. Il a tracé une ligne entre les armées et créé une zone tampon. La résolution 350 du Conseil de sécurité a également créé la Force des Nations unies chargée d’observer le désengagement. Le dispositif a réduit les combats directs sur un front marqué par les guerres de 1948, 1967 et 1973.
Il en a résulté un calme durable, non la paix. Cette qualification reconnaît à l’accord son effet militaire sans lui attribuer un résultat diplomatique qu’il n’a jamais obtenu.
3. Autonomie palestinienne provisoire
Les accords d’Oslo ont créé une autre forme de compromis. Israël a reconnu l’OLP. Il a quitté certaines zones et confié des responsabilités à des organismes palestiniens. La Déclaration de principes de 1993, l’accord Gaza-Jéricho de 1994 et l’accord intérimaire de 1995 constituaient des étapes temporaires. Des négociations ultérieures devaient régler les conditions définitives.
Ces négociations n’ont débouché ni sur un accord définitif ni sur une paix durable. L’Office of the Historian indique que le processus s’est enlisé. La violence s’est accrue à la fin de la présidence Clinton. Des territoires et des pouvoirs ont bien changé de mains. La faiblesse du gouvernement, les rivaux armés et la perte de confiance ont néanmoins fait échouer le processus.
4. Retrait unilatéral
Le désengagement de Gaza en 2005 était unilatéral. Israël a retiré de l’intérieur de Gaza toutes les implantations et toutes les bases militaires permanentes. Il n’existait ni accord de paix signé, ni obligations palestiniennes correspondantes, ni plan de sécurité durable.
L’échange de lettres entre Bush et Sharon du 14 avril 2004 décrivait une mesure unilatérale. Celle-ci devait modifier le contexte sécuritaire et politique. Les rapports du CRS sur le Hamas relatent la suite. Le Hamas a remporté les élections palestiniennes de 2006, pris Gaza en 2007 et mené plusieurs guerres contre Israël.
Ce que l’on peut conclure
Israël a échangé des territoires contre une paix officielle, surtout avec l’Égypte. Il a également accepté des accords territoriaux avec la Jordanie, la Syrie et l’OLP. À Gaza, il s’est retiré de sa propre initiative. Ces faits réfutent l’affirmation selon laquelle Israël n’a jamais renoncé à un territoire ou à son contrôle.
Le même bilan ne montre pas que chaque accord apporte la paix. Les résultats ont été les plus solides lorsque des États pouvaient signer et faire respecter des obligations réciproques. Dans les cas palestiniens, le pouvoir était divisé, des rivaux armés étaient présents, des questions de souveraineté restaient ouvertes ou aucun partenaire n’était disponible pour signer un accord.
Ces cas ne permettent pas de savoir si un futur État palestinien réussira. Ils ne permettent pas non plus de choisir un futur plan de sécurité. Ils montrent ce que les lecteurs doivent comparer : les conditions, le pouvoir de chaque signataire et les moyens de faire respecter l’accord.